國(guó)務(wù)院總理李強(qiáng)日前簽署國(guó)務(wù)院令，公布《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》，修改《出版管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)。圍繞修改相關(guān)情況，中宣部法規(guī)局有關(guān)負(fù)責(zé)人日前接受了《中國(guó)新聞出版廣電報(bào)》記者獨(dú)家專(zhuān)訪(fǎng)。
一
問(wèn)：請(qǐng)介紹一下此次修改的背景和重要意義。
答：為進(jìn)一步提高行政執(zhí)法的效能和質(zhì)量，打造法治化營(yíng)商環(huán)境，國(guó)務(wù)院自2021年起部署開(kāi)展清理行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章中不合理罰款規(guī)定工作，要求凡是罰款事項(xiàng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、不利于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的，或者有失公允、過(guò)罰不當(dāng)?shù)?，一律取消或調(diào)整。按照國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署，國(guó)家新聞出版署組織就出版領(lǐng)域法規(guī)規(guī)章中的罰款事項(xiàng)進(jìn)行了清理調(diào)研，推動(dòng)《出版管理?xiàng)l例》《音像制品管理?xiàng)l例》《印刷業(yè)管理?xiàng)l例》納入國(guó)務(wù)院清理計(jì)劃。
《出版管理?xiàng)l例》等3部條例是出版管理的主要法規(guī)依據(jù)，自2001年公布以來(lái)，對(duì)規(guī)范出版秩序、繁榮發(fā)展出版事業(yè)和出版產(chǎn)業(yè)發(fā)揮了重要作用，但是有關(guān)罰款規(guī)定多年未作較大調(diào)整，面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和違法情形多樣化等新情況，很難適應(yīng)當(dāng)下的出版管理實(shí)踐。一方面是行政處罰種類(lèi)單一，對(duì)很多違法行為只能簡(jiǎn)單適用罰款，處罰手段不夠靈活；另一方面是罰款設(shè)置不夠合理，特別是較高額度罰款起算點(diǎn)低，存在罰款數(shù)額過(guò)高的問(wèn)題。此次修改后，3部條例進(jìn)一步完善了罰款計(jì)算方式、豐富了處罰種類(lèi)，有助于解決執(zhí)法實(shí)踐中罰款數(shù)額過(guò)高、處罰缺乏彈性、對(duì)市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)影響過(guò)大等問(wèn)題，有助于推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境。
二
問(wèn)：請(qǐng)簡(jiǎn)要介紹一下修改的原則和過(guò)程。
答：修改工作主要把握兩項(xiàng)原則。一是堅(jiān)持過(guò)罰相當(dāng)，充分考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、出版行業(yè)特點(diǎn)、違法行為情節(jié)及損害后果等，做到區(qū)分情況、分類(lèi)處理，該嚴(yán)的要嚴(yán)，該輕的要輕。二是科學(xué)確定罰款數(shù)額，此次修改的大部分條款同時(shí)涉及一定數(shù)額罰款、一定倍數(shù)罰款和其他處罰，修改工作注重加強(qiáng)不同處罰措施的銜接協(xié)調(diào)，避免相互沖突。
按照清理工作安排和以上原則，國(guó)家新聞出版署圍繞出版有關(guān)法規(guī)實(shí)施和執(zhí)法問(wèn)題深入開(kāi)展調(diào)研，全面梳理研究《出版管理?xiàng)l例》《音像制品管理?xiàng)l例》《印刷業(yè)管理?xiàng)l例》法規(guī)中的行政處罰條款特別是罰款規(guī)定，充分聽(tīng)取執(zhí)法部門(mén)和業(yè)界的意見(jiàn)建議，針對(duì)3部條例中罰款數(shù)額明顯過(guò)高、處罰明顯過(guò)重、各方意見(jiàn)比較集中的條款，起草形成清理建議報(bào)送國(guó)務(wù)院。2023年10月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批罰款事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)〔2023〕20號(hào)）正式印發(fā)，對(duì)涉及出版3部條例的13個(gè)罰款事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)整。落實(shí)《決定》要求，國(guó)家新聞出版署起草了具體修改方案，征求了各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）出版主管部門(mén)和有關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)意見(jiàn)，特別是聽(tīng)取了部分有代表性的地方文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)意見(jiàn)，修改完善后報(bào)送國(guó)務(wù)院。2024年12月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第797號(hào)）發(fā)布，對(duì)《出版管理?xiàng)l例》《音像制品管理?xiàng)l例》《印刷業(yè)管理?xiàng)l例》共16個(gè)條款作出修改。
三
問(wèn)：修改的主要內(nèi)容有哪些？主要考慮是什么？
答：此次修改有以下三個(gè)方面內(nèi)容。
一是將罰款計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)由“違法經(jīng)營(yíng)額”改為“違法所得”。修改前的規(guī)定按違法經(jīng)營(yíng)額計(jì)算罰款數(shù)額，基層執(zhí)法部門(mén)反映，實(shí)踐中容易出現(xiàn)罰款額度過(guò)高、難以執(zhí)行的問(wèn)題?？紤]到違法行為的實(shí)際所得一般遠(yuǎn)低于違法經(jīng)營(yíng)額，同時(shí)參考《中華人民共和國(guó)電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》《營(yíng)業(yè)性演出管理?xiàng)l例》等其他文化領(lǐng)域法律法規(guī)，按照違法所得計(jì)算罰款更加合理，更能體現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)原則，且文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)具備相應(yīng)的工作基礎(chǔ)，具有可操作性。
值得注意的是，在前期征求意見(jiàn)時(shí)，很多基層執(zhí)法部門(mén)建議在法規(guī)中明確解釋“違法所得”。關(guān)于違法所得的計(jì)算方式，已有相關(guān)司法解釋、部門(mén)文件等作出規(guī)定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理非法出版物刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》（法釋〔1998〕30號(hào)）規(guī)定，“違法所得數(shù)額”是指獲利數(shù)額。原新聞出版署《關(guān)于處理白孝琪非法出版〈半色曝光〉一案中如何計(jì)算非法經(jīng)營(yíng)額的批復(fù)》（新出政字〔1991〕36號(hào)）、《關(guān)于劉欣銷(xiāo)售非法出版物一案中如何計(jì)算經(jīng)營(yíng)額和獲利額的批復(fù)》（1992年）、《關(guān)于非法出版案中如何計(jì)算違法經(jīng)營(yíng)額的批復(fù)》（新出辦〔2001〕24號(hào)）等文件規(guī)定了非法出版、印刷、發(fā)行等階段的獲利數(shù)額計(jì)算方式。上述規(guī)定已經(jīng)實(shí)施多年，成為出版行業(yè)管理和執(zhí)法實(shí)踐的普遍共識(shí)。在此基礎(chǔ)上，此次修改在3部條例中各增加一款，明確“違法所得”是指“實(shí)施違法行為扣除成本后的獲利數(shù)額”。
二是調(diào)整不同額度罰款的計(jì)算方式。修改前的規(guī)定設(shè)置了“5萬(wàn)元以下”和“違法經(jīng)營(yíng)額5倍以上10倍以下”兩類(lèi)罰款額度，并以“違法經(jīng)營(yíng)額1萬(wàn)元”為兩類(lèi)罰款額度的分界點(diǎn)。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，防止對(duì)情節(jié)較輕的違法行為處罰過(guò)重，應(yīng)縮減高額度罰款的適用范圍，擬將兩類(lèi)罰款額度的分界點(diǎn)改為“違法所得5萬(wàn)元”，將高額度罰款改為“違法所得5倍以上10倍以下”；將低額度罰款改為“可以處25萬(wàn)元以下罰款”，為地方制定行政處罰裁量基準(zhǔn)預(yù)留空間。
三是新增“限制開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”“降低資質(zhì)等級(jí)”處罰種類(lèi)。修改前的規(guī)定對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的違法行為規(guī)定了“限期停業(yè)整頓”或者“吊銷(xiāo)許可證”的處罰。以上兩種處罰均對(duì)從業(yè)單位的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有較大影響，缺乏處罰彈性。此次修改根據(jù)2021年修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》新增的行政處罰種類(lèi)，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的行為增加“限制開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”“降低資質(zhì)等級(jí)”兩種處罰，增加處罰梯度，更加科學(xué)合理，便于適用不同體量的監(jiān)管對(duì)象、有力有效處罰不同形態(tài)的違法行為。
整體而言，修改后的規(guī)定對(duì)市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)影響將顯著降低。以某地執(zhí)法案件為例，某公司涉案出版物違法經(jīng)營(yíng)額共869.8萬(wàn)元，其中違法所得342萬(wàn)元，適用修改前的規(guī)定應(yīng)當(dāng)處以違法經(jīng)營(yíng)額5倍以上10倍以下，即4349萬(wàn)元至8700萬(wàn)元的罰款；若適用修改后的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)處以違法所得5倍以上10倍以下，即1710萬(wàn)元至3420萬(wàn)元的罰款，罰款數(shù)額將減少61%。
四
問(wèn)：此次修改后如何更好推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，從而推動(dòng)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展？
答：關(guān)于修改后3部條例的實(shí)施，需要強(qiáng)調(diào)的是，罰款不是目的，只是手段。要通過(guò)罰款等處罰預(yù)防、糾正和懲戒違反出版管理秩序的行為，更好規(guī)范出版秩序、激發(fā)行業(yè)發(fā)展活力，不得為了罰款而罰款。下一步，國(guó)家新聞出版署將監(jiān)督指導(dǎo)各地出版主管部門(mén)貫徹實(shí)施好修改后的處罰規(guī)定，支持各地結(jié)合實(shí)際細(xì)化量化行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)，進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為，切實(shí)保護(hù)市場(chǎng)主體的合法權(quán)益，讓罰款清理成果實(shí)實(shí)在在惠及企業(yè)和群眾。同時(shí)，國(guó)家新聞出版署將圍繞出版領(lǐng)域法規(guī)規(guī)章和執(zhí)法情況繼續(xù)深入調(diào)研，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)建議，推動(dòng)有關(guān)法規(guī)規(guī)章進(jìn)一步修改完善，為出版業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供有力法治保障。
?
作者：孫海悅 ?來(lái)源：“中國(guó)新聞出版廣電報(bào)”微信公眾號(hào) ?
